Сенатор Андрей Кутепов обратился к замглавы администрации президента Максиму Орешкину с предложением принять закон «О бесхозяйном имуществе», чтобы более четко закрепить регламент передачи в муниципальную собственность объектов, у которых не определены собственники. Эта проблема актуальна уже давно — со времен распада Советского Союза до сих пор осталось множество дорог, коммунальной инфраструктуры, зданий, кладбищ и скотомогильников, собственность на которые так и не была установлена, и часто просто потому, что никто не хочет их содержать. Теперь добавились объекты в новых регионах страны.Как поменяется законодательство о бесхозяйном имуществе и в чем его недостатки, разбирались «Известия».

Как собираются менять законодательство

Глава комитета Совета Федерации по экономической политике Андрей Кутепов направил обращение по итогам круглого стола, который состоялся еще 19 июня. В тексте письма, адресованном Максиму Орешкину (имеется в распоряжении «Известий»), указывается на целый ряд проблем, связанных с действующим законодательством.

Сейчас все недвижимые объекты, у которых нет собственника, подпадают под действие статьи 225 Гражданского кодекса РФ «Бесхозяйные вещи». По ней на бесхозяйную вещь, то есть ту, у которой нет собственника, либо он не известен, либо отказался от нее, должно возникать право муниципальной собственности. Большая их часть создана до 1992 года, и многие из них — это объекты коммунальной инфраструктуры. По постановлению Верховного Совета РФ № 3020 все они должны перейти в муниципальную собственность. Но под статью 225 ГК РФ не подпадают случаи, когда собственник не содержит объект. То есть владелец есть, но по тем или иным причинам от содержания объекта он устранился. Формально объект бесхозяйный, но реально передать муниципалитету его нельзя.

«(Право собственности) необходимо прекращать изъятием такого имущества», — подчеркивает Андрей Кутепов, ссылаясь в том числе на опыт стран, где бесхозяйными объекты признаются и по факту «устранения от владения».

По этому пути Россия уже пошла — например, уже могут изъять неиспользуемые земли сельхозназначения, у которых есть собственник. А вот с коммунальными объектами такой механизм пока не работает, если они созданы после 1992 года. Владелец того или иного трубопровода в России не живет, содержать объект точно не будет — но изъять его в собственность муниципалитета нет возможности.

Еще одна проблема — земельные участки. Найти собственника сложно, даже если есть документы: там могут быть указаны только его фамилия и инициалы. Более того, земельные участки становятся государственной собственностью, если никому больше не принадлежат, по 214-й статье ГК РФ. И вопрос соотношения этой статьи со статьей 225 ГК РФ не разрешен.

«Статья 225 ГК РФ, по сути, распространяется на случаи, когда на земельном участке есть объект недвижимости, но право на земельный участок зарегистрировано, а на объект недвижимости право не зарегистрировано», — замечает Кутепов.

В письме также содержатся отдельные предложения по бесхозяйным объектам теплоснабжения, водоснабжения, линиях связи, дорогах.

«В качестве предложений участники круглого стола отметили необходимость принятия специального федерального закона «О бесхозяйном имуществе», — пишет Кутепов. Также предложено детализировать положения статьи 225 ГК РФ в части неизвестности собственника, урегулировать соотношение положений статей 214 и 225 и разработать правовые механизмы для учета автодорог, объектов теплоснабжения, водоснабжения и электросетей.

В правительстве РФ заявили «Известиям», что также получили рекомендации круглого стола на тему «Проблемы бесхозяйного имущества в Российской Федерации», но детально их комментировать не стали.

Много ли в стране бесхозяйного имущества

Доцент факультета социальных наук НИУ ВШЭ Ольга Моляренко, которая при поддержке Фонда «Хамовники» проводила масштабное исследование проблемы бесхозяйных объектов в России, рассказала «Известиям», что основной массив таких объектов существует как остатки советского наследия. Это ведомственная инфраструктура, объекты, которые возводили сельскохозяйственные и промпредприятия, и т.д., но которые сбросили с баланса после 1991 года.

— Возьмем условный город, в котором в советское время активно развивалось промышленное градообразующее предприятие, — говорит собеседница «Известий». — Оно строило ведомственные дома, электроподстанции, прокладывало дороги и так далее. После распада СССР проблему жилья в целом устранили за счет приватизации, а дороги, электрические сети, кладбища — оказывались без хозяина.

Исключение во всем этом объеме бесхозяйных объектов составляют некоторые новые сети при вводимых в эксплуатацию домах, когда застройщики сдают только «коробку», а сети, подъездные дороги на баланс не ставят.

— Тем не менее там, где муниципалитеты имели устойчивое экономическое положение, большую часть таких объектов они потихоньку принимали на баланс, — говорит Ольга Моляренко. — Наиболее сложная ситуация складывается, когда у муниципалитетов просто нет средств ни на оформление такой недвижимости, ни на приведение ее в адекватное состояние.

Часто бесхозяйные объекты возникают на границах собственности, например переезды через железнодорожные пути — продолжает исследователь. Не имеют собственников множество кладбищ, особенно тех, которые остались невостребованными в сельской местности, и едва ли не 100% старых скотомогильников. Иногда встречаются даже неоформленные в собственность взлетно-посадочные полосы, водозаборы, а вот разного рода гидротехнические сооружения не оформлены почти в половине случаев.

Президент Фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева подчеркивает, что проблема таких объектов является актуальной в том числе для крупных городов. Впрочем, далеко не всё, что выглядит бесхозяйным, на самом деле таковым является с точки зрения ГК РФ.

Аналитик Freedom Finance Global Владимир Чернов указывает, что точных данных о числе бесхозяйных объектов нет, но речь идет о сотнях тысяч. По его словам, наибольшую долю составляют объекты коммунальной инфраструктуры. Но остаются и жилые дома и квартиры — в том числе выморочное жилье, по которому никто не вступил в наследство.

— В некоторых регионах уже формируют реестры пустующих домов, однако продать их нельзя из-за ограничений в законе о приватизации, — заметил собеседник «Известий».

Росреестр, впрочем, дает достаточно четкий ответ на вопрос о количестве признанных бесхозяйных объектов: их сейчас 267 357.

— Работа по выявлению правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости проводится в соответствии с законом № 518-ФЗ, вступившим в силу в июне 2021 года. Если пять лет назад в ЕГРН числилось 48 млн объектов без прав, то сейчас их 26,3 млн, — сообщили «Известиям» в ведомстве.

В Росреестре напомнили, что по поручению президента выявить правообладателей и оформить права на объекты недвижимости должны до 1 января 2027 года.

Нужно ли принимать отдельный закон

Опрошенные «Известиями» эксперты склоняются к тому, что отдельный закон о бесхозяйном имуществе скорее не нужен. Так, доцент кафедры частного права ГУУ Владимир Попов замечает, что концептуальные положения, нуждающиеся в изменениях, находятся в ГК РФ, поэтому его и нужно менять в первую очередь.

— Можно детализировать и процессуальные аспекты в ГПК РФ. Процедуру постановки на учет бесхозяйных вещей и их передачи местным властям можно конкретизировать в подзаконных актах — постановлениях правительства, приказах Росреестра, — отметил он.

Ольга Моляренко также замечает, что важно не принять один закон, а избавиться от существующих коллизий.

— С другой стороны, существенная часть проблемы вообще не в законодательстве, — продолжает она. — Основная проблема в состоянии этой инфраструктуры и в том, что особенно остро бесхозяйность проявляется в бедных муниципальных образованиях. Там просто недостаточно финансовых средств для того, чтобы вовремя выявлять, оформлять такую инфраструктуру, а тем более содержать ее в дальнейшем.

С другой стороны, эксперт направления «Народный фронт. Аналитика» Елена Гладкова замечает, что принятие отдельного закона позволит унифицировать процедуры, создать федеральный реестр и четкие критерии «бесхозности», а также закрепит ответственность госорганов — причем не только муниципалитетов.

— Однако есть риск избыточной регуляции, если закон будет дублировать существующие нормы, — сказала собеседница «Известий». — Можно обойтись поправками в ГК РФ и подзаконными актами: например, постановлениями правительства. Либо принять рамочный закон, но делегировать разработку деталей правительству.

Она добавляет, что изменения в законодательстве уже принимаются: например, с одного года до трех месяцев с момента выявления сокращается срок, по истечении которого муниципалитет может требовать право на собственность бесхозяйного объекта. Но касается это только инфраструктуры, гидротехнических сооружений и объектов гражданской обороны. Для прочих категорий бесхозяйных недвижимых вещей, наоборот, произошло увеличение срока с трех месяцев до года — для предотвращения поспешных решений и предоставления дополнительного времени для установления собственника.

Работают ли действующие нормы

Елена Гладкова называет нынешний процесс передачи права собственности муниципалитетам крайне бюрократизированным. По ее словам, без дополнительного финансирования и упрощения процедур механизм неэффективен.

Ольга Моляренко, в свою очередь, отмечает, что сам регламент такой: муниципалитет заявляет о существовании объекта, ставит его на учет в качестве бесхозяйного в органах Росреестра. Затем дается время на то, чтобы реальный собственник заявил о своем праве на объект. Если спустя три месяца или год он не объявился, тогда муниципалитет через суд забирает объект себе на баланс.

— Но о большинстве бесхозяйных объектов узнают, когда на них происходит авария. И представьте: у вас прохудилась водопроводная сеть, которая оказалась бесхозяйной, но чтобы ее починить за бюджетные средства, нужно сначала оформить в собственность — иначе будет нецелевое расходование, — пояснила Ольга Моляренко.

Некоторые муниципалитеты находили экзотические способы решения проблемы, говорит она. Один из них основан на постановлении Верховного Совета РСФСР о разграничении собственности, которое упоминается в письме Кутепова. По нему то, что было необходимо для обеспечения хозяйственных нужд населения муниципалитета, могло быть взято населенным пунктом в собственность. Такую практику Моляренко встречала буквально в нескольких муниципальных образованиях.

Еще один крайне редкий случай произошел в одной из республик Северного Кавказа.

— Там регион принял решение, что всё, что находится на муниципальной земле, является муниципальным, а значит, можно и бюджетные средства на это выделять. — рассказывает эксперт. — Но не уверена, что это соотносится с федеральным законодательством. Вряд ли этот экзотический вариант может сработать в любом другом регионе.

К слову, до середины 2000-х годов не было никаких проблем с выделением денег на ремонт бесхозяйных объектов, поэтому никто и не торопился с их оформлением. Когда законодательство ужесточилось, появились проблемы. Впрочем, и сейчас большая часть такого имущества содержится даже без юридического оформления. Муниципалитеты используют так называемое непрямое финансирование: проводят субботники, используют средства самообложения граждан, гранты некоммерческим организациям и так далее.

Ольга Моляренко отмечает, что еще одной проблемой был тот факт, что законодательство ранее, по сути, существовало в презумпции, что все объекты уже распределены по собственникам и никакого бесхоза не осталось, а оформление требуется, согласно этой негласной парадигме, только вновь создаваемым объектам.

— Поэтому в письме Кутепова и говорится, что зачастую речь идет не о бесхозяйных объектах, а об объектах, право собственности муниципалитетов на которые должно было возникнуть в силу разграничения госсобственности, — говорит Ольга Моляренко.

Какова ситуация с бесхозяйными объектами в новых регионах

Елена Гладкова считает, что новым регионам нужно уделить особое внимание федеральным органам власти.

— Особые риски там в массовой неопределенности прав собственности из-за разрушений, миграции населения и отсутствия реестров, — сказала она. — Один из вариантов решения — введение упрощенного порядка передачи имущества в госсобственность через Росимущество или региональные власти.

Ольга Моляренко, впрочем, считает, что сложность здесь лишь в количестве объектов. При этом само законодательство для новых регионов уже обкатано, нужно лишь использовать имеющиеся наработки. Главная проблема, которую предстоит решить, причем не только в новых регионах, — это ответственность за обретенное право собственности перед контрольно-надзорными органами.

— Возможно, имеет смысл ввести мораторий на проверки на несколько лет после оформления имущества в собственность муниципалитета, — говорит эксперт. — Нужны стимулы, как создать интерес к оформлению объектов в собственность, или хотя бы устранение негативных возможных последствий от этого действия.